Jour 2 : Cours magistral sur le processus d'octroi des contrats publics à la commission Charbonneau
La Commission d'enquête publique sur l'industrie de la construction est entrée dans le vif du sujet lundi, en se penchant sur la Loi sur les contrats des organismes publics (LCOP) en général, et sur les exceptions prévues à la loi en particulier.
Les tenants et aboutissants de la loi, qui encadre l'octroi des contrats publics par les ministères et organismes publics, les institutions des réseaux de la santé et de l'éducation, ont été passés en revue par un expert du Conseil du Trésor, Michel Dumont.
M. Dumont travaille à la direction de la formation des marchés publics du sous-secrétariat aux marchés publics. C'est lui qui a la tâche de former les dirigeants des réseaux de la santé et de l'éducation pour qu'ils respectent la loi.
En après-midi, le procureur en chef de la commission, Me Sylvain Lussier, s'est entre autres attardé aux conditions de gestion des contrats publics, et notamment aux règles qui permettent d'en modifier les termes.
Un contrat public qui a été accordé, a expliqué M. Dumont, peut toujours être modifié, pourvu que cela se fasse « dans le respect des règles ». La règle d'or est que cette modification doit porter sur un élément accessoire au contrat, mais ne pas en changer la nature.
Ce qui constitue la « nature du contrat » n'est cependant pas toujours clair. M. Dumont a avancé qu'il faut se poser des questions lorsque le supplément en question dépasse 15 % de la valeur du contrat.
Pour tous les contrats d'une valeur supérieure au seuil obligatoire nécessitant un appel d'offres public, une approbation du dirigeant de l'organisme responsable est nécessaire pour ajouter un supplément, a également fait valoir M. Dumont.
Le dirigeant peut déléguer ce pouvoir à un chargé de projet pour un supplément n'excédant pas 10 % de la valeur du contrat. Il peut cependant approuver une augmentation de 10 % pour de premiers suppléments, puis redonner une autre délégation au chargé de projet pour d'autres.
Dans tous les cas, il ne pourra jamais prétendre qu'il n'est pas au courant de ces dépassements de coûts, puisqu'il doit les approuver.
Quand des entreprises ne satisfont pas le donneur d'ouvrage
M. Dumont a aussi expliqué que la LCOP permet à un donneur d'ouvrage de rédiger un rapport sur un entrepreneur s'il est insatisfait de la façon dont le mandat qui lui a été confié a été exécuté. Il peut le faire dans les 60 jours suivant la fin du contrat.
Ce rapport d'évaluation permet d'écarter l'entreprise en question de tout contrat public donné par ce même donneur d'ouvrage pour les deux prochaines années. Autrement dit, une commission scolaire qui écarte un entrepreneur dont elle est insatisfaite en sera débarrassée pour deux ans, mais la commission scolaire voisine ne pourra agir de la sorte.
Cette règle a semblé étonner la juge Charbonneau. M. Dumont a expliqué qu'elle visait à faire en sorte qu'une entreprise ne soit pas privée de contrats tous azimuts en raison d'un possible conflit personnel entre le chargé de projet d'un organisme public et le responsable du projet au sein de l'entreprise.
La juge Charbonneau a alors souligné qu'après plusieurs évaluations de rendement négatives d'une même entreprise, on pourrait en venir à la conclusion qu'un simple conflit de personnalités n'est probablement pas en cause. M. Dumont a concédé qu'il y avait peut-être lieu de s'interroger dans de tels cas.
Le témoin a par ailleurs précisé que les évaluations de rendement ne visent qu'une entreprise, et non ses dirigeants ou ses actionnaires. Autrement dit, les dirigeants d'une firme n'ont qu'à changer son nom pour pouvoir continuer à décrocher des contrats.
M. Dumont a également admis que ce processus de rapports de rendement est "trop lourd" aux yeux de plusieurs organismes publics, et que plusieurs d'entre eux n'en font jamais.
Sur le recours aux contrats de gré à gré
En matinée, M. Dumont répond à toute une série de questions relatives à la loi : dans quelles conditions peut-on ou doit-on recourir à un appel d'offres public? Qui peut soumissionner? Comment se déroule la publication de l'appel d'offres? Comment les projets sont-ils sélectionnés? Quelles sont les exemptions possibles?
Le témoin expert s'est notamment attardé aux exemptions qui permettent d'accorder des contrats de gré à gré, y compris lorsqu'il s'agit de contrats dont la valeur dépasse le seuil au-dessus duquel les appels d'offres publics sont normalement obligatoires en vertu des accords conclus par les 10 provinces canadiennes.
M. Dumont a aussi expliqué que des organismes peuvent faire un appel d'offres public (AOP) régionalisé lorsque le montant du contrat est inférieur au seuil qui oblige sa publication dans toutes les provinces. Ils doivent cependant indiquer qu'il faut « une véritable concurrence » pour le faire, ce qui signifie qu'au moins trois fournisseurs doivent être susceptibles de soumissionner.
Le témoin a aussi expliqué dans quelles conditions les dirigeants d'organismes publics peuvent recourir aux contrats de gré à gré pour l'octroi d'un contrat d'une somme excédant les seuils obligeant le recours à un appel d'offres public. Cela est possible, a-t-il dit :
- lorsqu'il y a une situation d'urgence;
- lorsqu'un seul contractant est possible, pour des questions de garantie, de droit de propriété ou de droit exclusif (droit d'auteur, licence, brevet, valeur artistique, patrimoniale ou muséologie);
- lorsque cela implique une question de nature confidentielle ou protégée (une quinzaine de cas par année, souvent dans des dossiers de sécurité publique);
- lorsqu'un appel d'offres ne servirait pas l'intérêt public, c.-à-d. lorsqu'il est contre l'intérêt public de procéder par appel d'offres public.
M. Dumont a rappelé que de nombreux services professionnels ne sont pas couverts par la LCOP, en raison d'une décision gouvernementale. C'est le cas des services des architectes, des ingénieurs, des médecins, des dentistes, des pharmaciens, des vétérinaires, des infirmières, des avocats, des notaires et des comptables.
Le deuxième témoin entendu par la commission a aussi expliqué qu'il existe actuellement quatre modes d'attribution des contrats en appel d'offres public. Un organisme public peut ainsi chercher:
- un prix (le prix le plus bas conforme);
- une qualité minimale et un prix (selon le prix le plus bas);
- un rapport qualité-prix (selon le prix ajusté le plus bas);
- uniquement la qualité (selon la note finale plus élevée).
En architecture et en génie, a précisé M. Dumont, il est obligatoire de donner un contrat en fonction de la qualité, et un décret gouvernemental fixe des seuils de rémunération maximaux pour ces cas de figure.
La qualité d'un projet, a-t-il poursuivi, est jugée par un comité d'évaluation, dont le travail laisse place à une part de subjectivité. Le comité doit trouver un consensus, c'est-à-dire que tous ses membres doivent se rallier à la décision. Il n'est pas question de se fonder sur une moyenne des notes.
Les membres du comité - au moins trois, assistés d'un secrétaire qui n'a pas droit de vote - doivent normalement être soumis à une rotation obligatoire. Cela n'est pas évident dans les petites organisations, a affirmé M. Dumont.
Dans le cas des ministères et des organismes, un formulaire de confidentialité existe pour les membres de ce comité, mais ce n'est pas le cas dans les réseaux de la santé et de l'éducation, a précisé l'expert du Conseil du Trésor.
M. Dumont a dit qu'il est souhaitable que les membres d'un comité demeurent anonymes. À une question du commissaire Renaud Lachance, il a admis avoir entendu dire que des firmes d'ingénierie compileraient des données sur les membres des comités d'évaluation, mais sans s'avancer davantage.
En après-midi, Me Lussier a déposé en preuve les règles d'engagement en vigueur pour les membres de comité de sélection au ministère des Transports, le plus important donneur d'ouvrage du gouvernement. Elles stipulent que la confidentialité du processus est "perpétuelle".
Un article de François Messier
