Une première série de recommandations pour la commissaire Charbonneau
Les sociétés d'État comme Hydro-Québec et les municipalités du Québec devraient être assujetties à la Loi sur les contrats des organismes publics (LCOP), a estimé vendredi un ex-haut fonctionnaire du Conseil du Trésor dans le cadre des travaux de la commission Charbonneau.
Jacques Lafrance, qui a été secrétaire associé aux marchés publics au secrétariat du Conseil du Trésor jusqu'à sa retraite, en 2008, était le premier témoin entendu par la commission chargée d'enquêter sur l'octroi et la gestion des contrats publics au Québec.
Après avoir longuement expliqué en matinée comment le processus d'octroi de contrats québécois a évolué depuis les années 60, M. Lafrance, un ingénieur de formation, a été invité à faire des propositions pour améliorer les façons de faire encore en vigueur.
Outre l'assujettissement des sociétés d'État et des villes à la LCOP, M. Lafrance a proposé que les organismes publics qui y sont déjà soumis cessent d'accorder des contrats « au plus bas soumissionnaire conforme ».
Selon M. Lafrance, les notes que les comités de sélection accordent à des soumissionnaires sont subjectives, et ne permettent pas toujours de trouver le meilleur projet. Il faudrait plutôt adopter des règles multicritères bien définies, dit-il, afin de tenir davantage compte de la qualité du projet.
M. Lafrance a rappelé que le processus d'adjudication de contrats se décline en trois étapes : la préparation, l'attribution et la gestion du contrat. Or selon lui, les responsables des contrats publics se préoccupent trop de l'attribution du contrat, et pas assez des deux autres étapes.
Compte tenu de l'envergure du marché public, a-t-il dit, un dirigeant d'organisme qui donne un contrat devrait avoir l'obligation morale de préparer un dossier stratégique en vue de l'adjudication des contrats.
M. Lafrance conclut que la LCOP, qui est entrée en vigueur en 2008, a mis bien mis en évidence les principes d'une bonne gestion, mais souligne que les fondements de cet encadrement « reposent d'abord et avant tout sur des valeurs éthiques ».
Les vrais acteurs de la réforme, a-t-il affirmé, « sont tous ces intervenants qui, au quotidien, sauront adopter un comportement éthique dans leur prise de décision ».
Les suppléments : un problème qui ne date pas d'hier
En matinée, Jacques Lafrance a tracé l'historique de l'encadrement des marchés publics, et plus particulièrement l'évolution de la réglementation de 1996 à aujourd'hui, période qui correspond à celle sur laquelle doit se pencher la commission Charbonneau.
Il a notamment rappelé qu'une commission d'enquête mise sur pied en 1960 par l'Union nationale avait conclu que les contrats publics donnaient lieu à beaucoup de manipulation d'argent, au bénéfice de tiers ayant des liens avec le défunt parti politique.
Les règles d'attribution des contrats ont été graduellement modifiées en 1971, en 1978, en 1989, en 1996, en 2000 et finalement en 2008, avec l'actuelle Loi sur les contrats des organismes publics.
Avant 1996, M. Lafrance a souligné deux évènements marquants dans l'évolution du système :
- la mise en place du fichier des fournisseurs Rosalie, en 1978, qui répertoriait les fournisseurs selon leur taille, leur spécialité et leur région;
- le rapport du groupe-conseil de Louis Bernard, en 1989, qui a fait en sorte que le gouvernement a encadré la gestion des contrats accordés par les commissions scolaires et le réseau de la santé. Les municipalités et Hydro-Québec n'étaient cependant pas touchées.
Le rapport Bernard a entraîné l'adoption en 1993 d'un règlement-cadre sur les conditions des contrats des ministères et des organismes publics, qui a été assorti de règlements sur les contrats de construction et sur les contrats de services des ministères et organismes publics.
En 1995, a relaté M. Lafrance, les provinces canadiennes ont signé un Accord de commerce interprovincial qui a entraîné, à terme, des modifications au système d'octroi et de gestion de contrats, dont la mise sur pied d'un Système électronique d'appels d'offre (SEAO), toujours utilisé aujourd'hui. Grâce à ce système, un appel d'offres du Québec est reçu par les firmes albertaines, et un autre soumis par le gouvernement albertain peut être consulté par une firme québécoise.
En 2000, le gouvernement péquiste a adopté un règlement regroupant les règlements de 1993, pour qu'il n'y en ait qu'un seul encadrant les contrats d'approvisionnement, de construction, et de services des ministères et organismes. Cela s'expliquait par la nécessité d'harmoniser les règles pour tenir compte de l'ACI.
Ce règlement a été modifié en 2006, parce que le nouveau règlement déplaisait aux entreprises privées. Les gens qui travaillaient en approvisionnement et en construction, par exemple, ne fonctionnaient pas de la même manière et le nouveau règlement unifié les servait mal.
Le gouvernement Charest a donc fait adopter la Loi sur les contrats des organismes publics, qui n'est cependant entrée en vigueur qu'en 2008. Selon M. Lafrance, les négociations sur les règlements qui devaient l'accompagner se sont avérées ardues, en raison justement de différends sur les suppléments opposant les entreprises de construction et les donneurs d'ouvrage.
Trois règlements, toujours en vigueur aujourd'hui, sont nés de cette initiative : ils encadrent les travaux de construction des organismes publics, les services et les approvisionnements. C'est ce règlement qui a introduit une première fois le principe de médiation en cas de différend sur les suppléments.
Jacques Lafrance s'est dit déçu qu'un groupe de travail présidé par Guy Coulombe en 2010 n'ait pas assujetti les municipalités aux mêmes règles que le reste des organismes gouvernementaux et les réseaux de la santé et de l'éducation.
Cette décision, a dit M. Lafrance, a été prise sous prétexte que les municipalités, comme ordre de gouvernement, devaient continuer à jouir d'une certaine autonomie.
M. Lafrance ne sera pas le seul membre du Conseil du Trésor à être entendu par les commissaires. Michel Dumont, conseiller expert au sous-secrétariat aux marchés publics du Conseil du trésor, viendra témoigner lundi.
