La saga de la réforme du Sénat

Le Sénat canadien  Photo :  PC/Fred Chartrand

Le projet de loi C-7 portant sur la réforme du Sénat a été déposé par le ministre d'État à la Réforme des institutions démocratiques, Tim Uppal, en juin 2011. Il s'agit du énième essai du gouvernement Harper de rénover la Chambre haute du Parlement. Ses tentatives précédentes sont toutes mortes au feuilleton. En quoi consiste cette modification? Pourquoi les conservateurs y tiennent-ils tellement? Et pourquoi Québec s'y oppose-t-il?

1. Le projet de loi C-7

2. La position du Québec

3. Le rôle des sénateurs

« Le Sénat se doit de changer. Et nous serons les auteurs de ce changement. [...] Nous voulons de l'action. » — Stephen Harper

Le projet de loi C-7

La Chambre haute du Parlement a été créée en 1867 sur le modèle de la Chambre des lords de Grande-Bretagne, afin de faire contrepoids à la Chambre basse. L'idée était de mettre en place un espace plus délibératif, moins partisan, et où les minorités seraient plus présentes. Les sénateurs devaient également protéger les intérêts des régions et des provinces. C'est pour ça que les régions à la base de la Confédération, soit l'Ouest, le Bas-Canada, le Haut-Canada et les provinces maritimes, sont représentées de façon équitable, avec 24 sénateurs par région.

Dès les années 60-70, des voix, notamment dans l'Ouest, ont commencé à s'élever pour réclamer une réforme du Sénat afin de le rendre plus représentatif. On demandait, d'une part, que les sénateurs soient choisis par les électeurs de leur province respective, et d'autre part que l'on modifie le nombre de représentants par province.

  • 7, 9 millions de Québécois sont représentés par 24 sénateurs, tandis que 4,5 millions de Britanno-Colombiens ont 6 sénateurs
  • Terre-Neuve a 6 sièges pour 510 600 habitants, tandis que l'Alberta en a 6 pour 3,8 millions d'habitants.

Plusieurs projets de réforme ont vu le jour au cours des années 80 et 90 (Comité Molgat-Cosgrove de 1984, Commission Macdonald de 1985, Comité Beaudoin-Dobbie de 1992), mais aucun n'a été adopté.

Dans les années 90, le Parti réformiste de Preston Manning s'est fait le champion du Sénat Triple-E: élu, égal (10 sièges par province) et efficace. Le premier ministre Stephen Harper, issu du Parti réformiste, a repris ces demandes à son compte et, depuis 2006, a déposé plusieurs projets de loi cherchant à limiter la durée du mandat des sénateurs et leur mode de nomination.

L'Ouest canadien, ayant l'impression d'être mal représenté à la Chambre des communes, misait sur le Sénat pour obtenir une meilleure représentation au sein des institutions politiques, explique le politologue Réjean Pelletier.

Mais le gouvernement de Stephen Harper semble avoir laissé de côté la prétention à un Sénat égal afin d'éviter de rouvrir des négociations constitutionnelles.

« Si l'on s'attaquait à la représentation telle que préconisée par l'Ouest canadien auparavant, donc un Sénat égal, il faudrait passer par le biais d'un amendement à la Constitution. Mais personne ne veut rouvrir la Constitution. [...] Alors, à l'heure actuelle, on a laissé de côte cette idée qui, de toute façon, aurait été rejetée par l'Ontario et le Québec, qui forment plus de 50 % de la population », soutient Réjean Pelletier.

Peter Van Loan, le ministre de la réforme démocratique, ainsi que Marjory LeBreton, la leader du gouvernement au Sénat, annoncent à Ottawa le mardi 13 novembre 2007 qu'ils déposeront des projets de loi visant à démocratiser le Sénat et à obliger ses membres à rendre des comptes à la population. Peter Van Loan, le ministre de la réforme démocratique, ainsi que Marjory LeBreton, la leader du gouvernement au Sénat, annoncent à Ottawa, le mardi 13 novembre 2007, qu'ils déposeront des projets de loi visant à démocratiser le Sénat.  Photo :  PC/PATRICK DOYLE

Le projet de loi C-7, déposé en juin 2011, vise à réduire le mandat des sénateurs à neuf ans et à instituer des élections sénatoriales dans les provinces, qui pourraient se tenir en même temps que des élections provinciales, municipales ou territoriales, ou alors, à une date fixée. Les élus provinciaux formeraient une banque de sénateurs dans laquelle le premier ministre pourrait piger.

« Tout bien considéré, le Sénat ne possède aucune des caractéristiques inhérentes à la démocratie. Son efficacité et sa légitimité souffrent de ce déficit démocratique. » — Le ministre Tim Uppal

Pourquoi élire les sénateurs?

Les conservateurs soutiennent que l'élection des sénateurs apporterait une plus grande légitimité à l'institution. Que des non-élus détiennent de si grands pouvoirs ne serait pas démocratique. En outre, affirment-ils, si les provinces choisissaient leurs candidats, cela assurerait une meilleure représentation régionale.

Pourrait-on se retrouver face à une réplique de la Chambre des communes? Selon le politologue Réjean Pelletier, si l'élection des candidats au Sénat a lieu lors d'élections provinciales, comme le propose le projet de loi, les sénateurs pourraient être élus sous la bannière d'un parti provincial et non fédéral. Il pourrait ainsi y avoir des sénateurs du Parti québécois, par exemple, ou d'autres partis provinciaux, comme le Nouveau Parti démocratique.

« Normalement, un Sénat dans une fédération [...] représente les entités fédérées. Actuellement, on ne peut pas dire que les sénateurs représentent les provinces; ils ne représentent que les partis qui les ont nommés », estime Réjean Pelletier.

Pourquoi limiter le mandat?

Le gouvernement Harper propose de limiter la durée des mandats à neuf ans (non renouvelables). Le gouvernement vise ainsi à s'assurer que les sénateurs ne restent pas en poste trop longtemps. Il s'agit, encore une fois, d'une question de légitimité. Cette façon de faire correspondrait aux pratiques en vigueur dans la plupart des autres pays qui ont des chambres hautes.

Les sénateurs élus avant l'entrée en vigueur de la loi pourraient poursuivre leur mandat jusqu'à l'âge de 75 ans, ceux élus après le 14 octobre 2008 devraient laisser leur place au bout de neuf ans.

Depuis 2006, Stephen Harper a nommé 53 sénateurs, dont 48 sont encore en poste.

Des versions précédentes du projet de loi sont mortes au feuilleton lors de la dissolution de la Chambre.

Depuis 1989, l'Alberta élit les candidats au Sénat. Trois élus albertains ont été nommés à la Chambre haute : Stan Waters en 1990, Bert Brown en 2007 et Betty Unger en 2012.

La position du Québec

Groupes parlementaires à Québec Groupes parlementaires à Québec  Photo :  PC/JACQUES BOISSINOT

Le gouvernement québécois a dénoncé à plusieurs reprises au cours des dernières années « l'unilatéralisme » du fédéral et sa volonté de modifier le Sénat sans négocier avec les provinces.

Québec soutient que les réformes au mode de fonctionnement du Sénat impliquent un amendement à la Loi constitutionnelle. En novembre 2007, l'Assemblée nationale a réaffirmé dans une motion unanime que « toute modification au Sénat canadien ne peut se faire sans le consentement du gouvernement du Québec et de l'Assemblée nationale ».

Invitée par le gouvernement de Jean Charest à donner son avis sur la validité de la réforme prévue dans le projet de loi C-7, la Cour d'appel du Québec a fait savoir, le 24 octobre, qu'elle nécessiterait bel et bien un amendement constitutionnel, dans la mesure où elle touche aux caractéristiques essentielles du Sénat.

Les conservateurs, qui estiment pouvoir procéder aux changements sans avoir besoin de l'accord des provinces, ont sollicité l'avis de la Cour suprême sur la question. Ottawa a demandé au plus haut tribunal au pays si le gouvernement peut limiter le mandat des sénateurs à neuf ans sans le consentement des provinces et de lui signaler de quelle façon procéder pour abolir le Sénat. L'audition devant la Cour suprême aura lieu à partir du 12 novembre 2013. L'avis ne sera pas rendu avant plusieurs mois.

Selon la Loi constitutionnelle de 1982, le Parlement a le pouvoir de modifier les dispositions relatives au Sénat, à l'exception de celles concernant le mode de sélection des sénateurs, les pouvoirs du Sénat, la répartition des sièges et les conditions de résidence des sénateurs.

Puisque la question de la durée du mandat ne fait pas partie des exceptions, les conservateurs pensent qu'ils pourraient aller de l'avant sans avoir recours à la « formule 7/50 » (le consentement d'au moins sept provinces représentant au minimum 50 % de la population canadienne), même s'il s'agit d'un amendement constitutionnel.

En ce qui concerne le choix des sénateurs, les conservateurs soutiennent qu'il n'y a pas de changement au mode de sélection (désignation par le gouverneur général sur recommandation du premier ministre) et qu'il n'est donc pas nécessaire d'amender la Constitution.

Cependant, certains juristes estiment que le fédéral doit tenir compte de l'avis de la Cour suprême qui, en 1980, avait statué que le gouvernement canadien ne pouvait modifier les « caractéristiques fondamentales et essentielles » du Sénat sans l'accord des provinces. Est-ce que le mode de sélection des sénateurs ou la durée de leur mandat font partie de ces caractéristiques? La question n'est pas résolue. De plus, les juristes sont partagés sur le poids de l'avis, que certains considèrent comme caduc depuis l'entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982.

Le scandale des dépenses

Le Sénat est au cœur de l'actualité depuis que l'on a appris que quatre sénateurs, trois conservateurs et un libéral, avaient réclamé des remboursements indus. Le gouvernement tente de contrôler les dégâts, ce qu'il a fait notamment en poussant les sénateurs fautifs à démissionner du caucus.

Le Nouveau Parti démocratique a profité de cette affaire pour réitérer sa demande d'abolir le Sénat, qualifié de « temple de la honte ». Ils dénoncent notamment le fait que M. Harper, qui dit vouloir réformer le Sénat, a nommé 58 sénateurs depuis son élection, dont les trois qui font l'objet de l'enquête de la GRC.

Le rôle des sénateurs

En théorie, les sénateurs ont des pouvoirs considérables. Ils examinent et révisent les projets de loi avant ou après la Chambre des communes, en y apportant des amendements s'ils le jugent nécessaire. Ils peuvent aussi présenter des projets de loi, sauf en matière de finances. Le Sénat doit donner son aval à tous les projets de loi pour que ceux-ci puissent devenir officiellement une loi du Parlement. Les sénateurs ont également une fonction d'enquêteurs. Des comités se penchent sur des questions d'intérêt national, telles que les soins de santé, les affaires indiennes, la sécurité nationale ou les drogues illicites.

Le mandat des sénateurs : représenter, enquêter, délibérer et légiférer

Les sénateurs sont généralement membres d'un parti politique, mais peuvent aussi choisir de siéger en tant qu'indépendants. Depuis la fin janvier 2014, les 32 sénateurs libéraux siègent comme indépendants

Représentation sénatoriale

Parti conservateur :  57
Indépendant : 39 
Sièges vacants : 9 - Colombie-Britanique (1), Manitoba (2), Nouvelle-Écosse (2), Ontario (3), Québec (1)
TOTAL : 105

Les sénateurs sont nommés par le gouverneur général du Canada, sur la recommandation du premier ministre.  

Pour être nommé sénateur, il faut être citoyen canadien et avoir au moins 30 ans. Il est également nécessaire d'avoir une valeur nette personnelle (la différence entre ce que l'on possède et ce que l'on doit) d'au moins 4000 $ et de posséder de l'immobilier pour au moins ce même montant. Il faut aussi habiter dans la province ou territoire représenté.

Le Sénat en 2014

La grande majorité des sénateurs sont des avocats et des hommes d'affaires. Les autres viennent de milieux professionnels divers : enseignants, journalistes, mais aussi musiciens, auteurs ou comédiens. L'âge moyen des sénateurs est de 64,7 ans. Il y a 38 sénatrices. Charlie Watt et Anne C. Cools sont les plus anciens de la Chambre haute; ils sont entrés au Sénat en janvier 1984.

Les sénateurs sont nommés par le gouverneur général, sur la recommandation du premier ministre. Ils étaient auparavant désignés à vie, mais, depuis 1965, ils doivent cesser de siéger lorsqu'ils atteignent l'âge de 75 ans. Ils peuvent toutefois perdre leur siège s'ils s'absentent du Parlement pendant deux sessions consécutives.

Leur indemnité de base est de 132 300 $, en plus d'une allocation de dépenses pour l'hébergement et les repas les jours où ils siègent, et d'une rémunération supplémentaire s'ils assument une autre fonction (whip, président de comité, leader du gouvernement ou de l'opposition, etc.)

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